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                  我国政府投资项目工程管理模式研究

                  来源:未知
                   

                    一、政府投资工程概述
                    1.政府投资工程概念。政府投资项目又可称为财政性投资项目,它是在我国改革开放和现代化的建设实践过程中逐步形成的,是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会的文化、生活需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、发行债券或地方财政债券,利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资共建的固定资产投资项目。
                    2.政府投资工程的主体。政府投资工程的主体包括政府投资工程的投资主体、决策主体和管理主体。其中:投资主体就是政府;决策主体也是政府,因为政府作为政府投资工程的唯一投资主体;管理主体较多,呈多元化现状,主要有发改委、财政部门和建设行政主管部门等。
                    3.政府投资工程管理模式现状。当前政府投资工程管理的主要方式有以下三种:一是由政府某一或几个相关部门抽调人员组建而成立的一次性工程建设管理机构,该种管理方式存在人员素质参差不齐,缺乏管理经验,专业知识缺乏,工程隐忧多和管理上分散,无法对其实施有效的监督管理,因而容易滋生腐败,不利政府监督以及机构重复设置等问题;二是一些工程项目较多的单位通常设有长期负责本单位工程项目建设管理的基建处;三是随着改革开放的不断深入,我国部分地区通过探索而出现的对政府投资工程管理的新方式,主要有由政府主管部门直接负责工程项目建设管理的政府机关和政府设立专门从事建设工程管理的事业单位以及在项目计划确定后,由有关政府部门委托一家企业代行主管职能的企业。
                    二、市场经济发达国家和地区的管理模式分析1.美国政府投资工程管理模式分析。
                    (1)美国政府投资工程的管理模式。美国政府投资工程的管理主要为:政府投资的范围及各级政府在投资活动 分工比较明确;政府投资工程受严密的法律法规体系制约且实行相对集中的专业化的管理;各级政府根据其专业的不同,分别由不同的部门实行专业化的管理:政府投资工程的承发包必须坚持完全与公开竞争、公众利益和承包商利益的平衡、保证程序的完全性等原则:美国政府投资工程的建设方式主要采用业主分别与设计机构和承包商签订设计和施工合同的三角方式;政府投资工程在招投标等环节有相对独立的对行政机关的投资计划进行评估内部监督机制和对项目进行审计的外部监督机制。
                    (2)美国政府投资工程管理模式的优缺点。美国政府投资工程管理模式基本体现了投、建、管、用四分离的原则,并且建设和管理由专业化的部门来进行管理,内外部的监督机制健全。不仅有效地预防了腐败的发生,同时提高了管理的效益。
                    2.香港政府投资工程管理模式分析。
                    (1)香港政府投资工程的管理模式。香港政府将政府投资建设项目划分为经营性项目和非经营性项目。经营性项目通常拍卖给法人财团单位运作,工程建设完全按私人投资工程的管理方式操作。非经营性政府投资建设项目主要由香港特别行政区政府的工务局管理,工务局负责保证工务工程计划的实施。
                    (2)香港政府投资工程管理模式的优点。它的工程管理模式不仅体现了投、建、管、用分开的原则,而且体现了管理的专业化和监督的集中化。项目的投资决策、规模控制科学严谨,有效地控制了工程投资盲目扩大的倾向,对于我国的投资管理具有重要的指导意义。
                    3.发达国家和地区政府投资工程管理模式的共性。发达国家和地区政府政府投资工程管理模式都将实施政府投资建设项目作为政府的一项重要职能,对政府投资建设项目实行相对集中的专业化管理,严格按规则办事,使得机构之间权力、责任匹配,互相之间制约,透明度极高。
                    三、政府投资工程管理方式改革的目标和思路
                    1.政府投资工程管理方式的改革目标。政府投资工程管理方式的改革目标应当是在我国初步建立起符合政府工程采购的国际惯例,符合我国国情,职责明确、权力制衡、依法行事、科学规划的政府投资工程建设管理制度和运行机制。实现政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡。
                    2.政府投资工程改革的基本思路。一是将政府投资工程的所有者权力和所有者代理人的权力分开;二是严格区分政府投资工程与非政府投资工程,对两类工程实施不同的管理方式;三是将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程,针对性实施不同管理方式;四是对经营性政府投资工程实行政府监督、管理:五是建立科学规范的政府投资工程建设实施的运行机制,提高政府投资工程的投资和使用效益:六是建立完善的政府投资工程管理规则,包括政府投资工程的立项、投资、分包、质量安全监督、竣工验收、使用维护等建设维护的全过程的程序。
                    四、建立适应市场经济的政府投资项目管理模式1.对非经营性政府投资工程的管理模式 具体模式可采取分三阶段实施的办法:
                    (1)培育项目管理公司。培育及发展一批专业型的项目管理公司,接受各个政府部门的委托对政府投资项目进行全过程的管理,实现政府管理部门的建设职能和管理职能的分离。具体的项目管理模式类似传统的三角模式,即建设单位(业主)分别与承包单位)主要是施工单位)和咨询单位(工程项目管理单位)签订合同,构成建设项目管理的三角项目管理公司业务工作可以包括下列内容:工程前期的咨询、项目基地外部配套工程的管理、组织工程的初步设计和施工图设计、组织实施设计和监理及设备招投标、工程设计及施工阶段管理、项目的生产试运行管理及评估。工程项目管理公司性质为具有招标代理、工程造价咨询、工程监理以及工程项目可行性研究、工程管理等综合职能的专业性机构。
                    (2)组建政府投资工程管理中心。可借鉴我国香港地区的做法,在中央政府和地方政府组建政府投资项目管理中心。根据不同的工程类别,下设不同的项目管理部门,分别对政府投资项目中的非经营性项目进行专业化的集中管理。政府提出项目建议后,由政府投资工程管理中心充当业主地位,担负政府投资工程投资管理职能。该模式在解决了管理专业化的基础上,进一步解决了监督机制的问题。目前,安徽和石家庄已经着手改革,组建了社会公益性项目投资管理中心和行政事业单位项目管理中心,作为代表政府投资的法人主体和管理机构对项目组织实施和管理,代表政府统一建设工程,项目竣工验收后,移交有关部门使用和管理。
                    (3)成立投资公司。成立投资公司,建立“政府一投资公司一工程项目管理公司”的三级管理模式。通过这种模式实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离,政府、投资公司、项目管理公司、的权责一致,他们均在界定的职责范围内行使权力,履行责任,不受纵横向干扰(见图3)。政府的职责主要包括:项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育。投资公司主要任务是对项El投资与还贷,设施经营进行全过程管理。工程项目管理公司主要组织初步设计、组织招投标、管理项目建设、控制项目质量、编制项目竣工报告和财务决算等。
                    这种管理模式确立了投资公司投资主体的地位,其是一个拥有投资决策权、投资控制权和投资实施权与投资风险责任承担者的统一体,只有这样才能达到投资效益的最大化。投资公司和工程管理公司均通过市场公开招标竞争,由市场择优确定。政府通过市场培育若干个项目管理公司,形成了开放与竞争的格局。
                    2.对经营性政府投资工程的管理模式 对经营性的政府投资建设项目如供水、供电、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公共企业,其公共支出的供给方式应该实行以市场为主,政府资助为辅的原则。参照发达国家和地区政府在改善公共设施投资的管理中利用私人资本融资投资功能,建立政府监督管理下私人资本对公共设施建设的“融资一设计一建设~经营一移交L-体化的管理模式(即PFI方式)。在这种模式下,政府对于经营性的政府投资建设项目采取自由竞争方式,经政府招标投标签约后,由私人企业出资建设和运营管理,建成后向社会收取服务费回收投资。对关系国计民生的重大基础设施建设,政府将实行特许权管理,给出资企业一定的收费权。对适于私人企业投资、为社会提供市政服务的公共设施,则采取补贴的合作方式。PFI有四种基本类型:BOT、BTO、BOO、BTL,它们分别是B(建设)、O(经营)、L(租赁)和T(转交)四个过程的有机组合。
                    总之,政府投资项目的种类繁多,规模大小不一,时间长短不同,而且各个开发地点又有自己的特殊情况。因此,政府投资项目管理模式也不可能是一种模式,应该因时、因地、因项目来选择,不断开拓创新。 

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